Les droits des personnes LGBTI ou les sacrifiés de l’accord (post-)Cotonou

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Les droits des personnes LGBTI ou les sacrifiés de l’accord (post-)Cotonou

Source : ACP-UE: « La démocratie est le plus sûr moyen de garantir la paix »

18.04.2021

Géraldine Dezé

Adopté en 2000, l’accord de Cotonou est le cadre général dans lequel s’inscrivent les relations entre l’Union européenne (UE) et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Pour l’UE, il s’agit « de l’un des cadres de coopération les plus anciens et les plus complets ^[1]Commission européenne, Q&A: accord politique au niveau des négociateurs en chef sur le nouvel accord de partenariat de l’UE avec les membres de l’OEACP.» entre l’UE et des pays tiers. L’accord conserve ses relations avec 79 pays, dont 48 pays d’Afrique subsaharienne, et repose sur 3 piliers : la coopération au développement, la coopération économique et commerciale, et la dimension politique, le point sensible des négociations. L’objectif de cet accord vise à réduire, et à terme « éradiquer la pauvreté et contribuer à l’intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale^[2]Conseil de l’Union européenne, « Accord de Cotonou », n.d., en ligne,  https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/cotonou-agreement/, consulté le 10/02/2021.».

Sur le plan international, l’UE est considérée comme une grande alliée du respect et de la promotion de l’égalité des genres, inscrite dans ses valeurs et ses principes^[3]Vos, C., « Egalité des sexes dans l’action extérieure de l’UE : un nouveau plan d’action sur fond de tensions », 15 Décembre 2020, en ligne, … Continue reading. Dans le cadre de l’accord post-Cotonou, l’UE a reconnu que son principal défi est à la fois de maintenir ses relations dans les trois régions, « tout en restant fidèle aux valeurs promues dans les traités européens^[4]Pichon, E., “Le future partenariat de l’UE avec les pays d’Afrique, des Caraïbes, et du Pacifique (« post-Cotonou »),  Service de recherche du Parlement européen, PE 646.183, février … Continue reading». En février 2020, la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure admettent que le dialogue politique n’a pas toujours abouti en matière des droits humains et de la démocratie dans les pays « qui ne partagent pas [ses] mêmes valeurs sur une série de points importants, tels que les droits des personnes LGBTI (lesbiennes, gays, transexuel.le.s et intersexes)^[5]Ibidem.».

Cet article offre une analyse des difficiles négociations autour de l’identité de genre et de l’orientation sexuelle au travers de l’Accord (Post-)Cotonou entre l’UE et le groupe ACP. En proposant une brève mise en contexte de ces négociations, l’accord peut être avant tout perçu comme un succès politique. Néanmoins, on observe que les minorités sexuelles sont sujettes à de grandes tensions dans les relations parlementaires UE-ACP.

L’Accord (Post-)Cotonou : ce qui reste et ce qui change.

L’Accord de Cotonou régit les relations entre l’UE et les pays ACP. L’objectif de cet accord vise au développement économique et social des pays ACP au travers de plusieurs volets : le dialogue politique, le commerce, et la coopération au développement. Cet accord a été adopté en 2000 pour remplacer la convention de Lomé de 1975. Signé au début du siècle, cet accord expirait en février 2020.

Il s’inscrit indubitablement dans une perspective historique entre l’UE et les pays ACP « selon laquelle des relations privilégiées entre le Nord et le Sud ont été initiées au sortir des indépendances, et traduites dans le Traité de Rome de 1957 et le Fonds européen du développement (FED) qu’il instituait^[6]De Plaen, R., « L’Accord de Cotonou, un vestige du passé ? », 17 novembre 2016, en ligne, consulté le 11/02/2021. ». Tout en s’élargissant, l’UE voulait promouvoir le développement économique de ses anciennes colonies, de la même manière que le groupe ACP s’est agrandi en intégrant les anciennes colonies britanniques.

Le 3 décembre 2020, les négociateur.ice.s en chef, Jutta Urpilainen, Commissaire aux partenariats internationaux et négociatrice en chef de l’UE, et Robert Dussey, ministre togolais des Affaires Étrangères, de l’Intégration Africaine et des Togolais et négociateur en chef de l’ Organisation des États ACP (OEACP)^[7]Parallèlement aux négociations, le Groupe ACP s’est transformé en une « Organisation des Etats ACP » (OEACP) en amendant son acte fondateur, l’Accord de Georgetown. Par commodité, on … Continue reading, sont parvenus à un accord politique. Cependant, l’UE et l’OEACP ont décidé de proroger l’accord de Cotonou jusqu’au 30 novembre 2021 et de disposer du temps requis au déroulement de la procédure de l’UE. 

Le nouveau traité conserve certains traits des conventions de Lomé et de Cotonou bien que sa structure et son contenu sont profondément modifiés. La couverture géographique de l’accord, sa durée (20 ans), le régime des échanges commerciaux ainsi que le définition des éléments essentiels et fondamentaux de l’accord restent quasi à l’identique. Mais ce qui change, par exemple, c’est la régionalisation avec trois protocoles. Le mot « partenariat » (partnership dialogue) devient le mot-clé, remplaçant le terme « political dialogue » et le langage utilisé n’est pas toujours contraignant : la rédaction de l’accord est devenue plus symétrique^[8]Boidin, J-C., « Relations UE-ACP : la fin des préférences ? Une analyse du nouvel accord post-Cotonou », ECDPM, n°289, Janvier 2021, p .8., remarque Jean-Claude Boidin, ancien chef d’unité à la direction générale coopération internationale et développement à la Commission européenne. Le commerce et l’aide au développement, auparavant au cœur des conventions de Lomé ont au fur et à mesure été restreint à des chapitres plus techniques de l’accord, bien que soulignant ce fameux partenariat politique renforcé.

Pour certain.e.s donc, ce nouvel accord est donc un succès politique qui a réussi à concilier le respect des traits des accords de Lomé et de Cotonou d’une part, et la confirmation de la place particulière des pays ACP dans les relations extérieures de l’UE d’autre part. Les Européen.ne.s ont proposé un nouveau partenariat fondé sur un «socle commun» (appelé « fondation ») et trois protocoles régionaux, afin de tenir compte des nouveaux intérêts stratégiques de l’UE et ceux du groupe ACP. Ce socle commun expose « les valeurs et les principes qui unissent les pays et qui précise les domaines stratégiques prioritaires au sein desquels les deux parties ont l’intention de collaborer^[9]Ibidem».  

Les droits humains, les libertés fondamentales, la démocratie, l’état de droit et la bonne gouvernance étant des priorités stratégiques, les Européen.ne.s ont tenté de mettre les questions relevant de la santé reproductive, la reconnaissance de la libre orientation sexuelle et de l’identité du genre, ou encore l’abolition de la peine de mort, au centre des discussions – efforts qui n’ont, pour l’instant, pas portés leurs fruits.

Un atout politique, mais…

L’UE et les membres de l’OEACP constituent une force internationale non négligeable, représ
entant à eux seuls plus de 1,5 milliard de personnes et plus de la moitié des sièges au Nations unies^[10]ACP, « L’après-Cotonou : les négociateurs parviennent à un accord de partenariat entre l’UE et les Etats d’Afrique, des Caraïbes », 3 décembre 2020, en ligne, consulté le 03/03/2021.. Et, en comptant 79 pays ACP, l’Accord de Cotonou se présente comme le plus grand accord de coopération Nord-Sud. Il est notamment cohérent avec l’agenda de la coopération internationale des années 2000 : il promeut les Objectifs du Millénaire pour le développement, l’efficacité de l’aide, les droits humains et propose une approche « holistique »^[11]De Plaen, R., op.cit.. Une approche que l’on retrouve aujourd’hui dans les Objectifs de développement durable adoptés en septembre 2015 aux Nations unies. L’accord aborde de fait des thèmes tels que la cohérence des politiques en faveur du développement (Art. 1), la démocratie (Art. 9), la fragilité (Art. 11), la migration (Art. 13), l’investissement et le secteur privé (Art. 21), l’agriculture (Art. 23), la paix (Art. 28), l’égalité femmes/hommes (Art. 31), l’environnement, les changements climatiques (Art. 32), etc^[12]L’entièreté de l’Accord se trouve sur le lien suivant : http://www.europarl.europa.eu/intcoop/acp/03_01/pdf/mn3012634_fr.pdf. Grâce à ce nouvel accord, les pays membres de l’UE et de l’OEACP espèrent répondre aux besoins émergents et aux défis mondiaux, tels que la pandémie du COVID-19, le changement climatique, la gouvernance des océans, les migrations, la paix et la sécurité.

Le respect et la promotion des droits humains sont chers à l’UE, en son sein et pour ses relations avec ses pays partenaires. Ce partenariat avec le groupe ACP ne fait pas exception à cet égard. En 2020, la Commission européenne assure que « outre le fait qu’il défendra le principe d’égalité et de non-discrimination pour quelque raison que ce soit, y compris sur la base du sexe, de l’origine ethnique ou sociale, de la religion ou des convictions, des opinions politiques ou de toute autre opinion, du handicap, de l’âge ou de toute autre situation, le nouvel accord sera contraignant pour l’UE et l’Organisation des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique en ce qui concerne la lutte contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l’intolérance qui y est associée, et toutes les formes de violence.^[13]Commission européenne, Q&A: accord politique au niveau des négociateurs en chef sur le nouvel accord de partenariat de l’UE avec les membres de l’OEACP.» Or, la note publiée par le Service de recherche du Parlement Européen de juillet 2019 s’inquiétait déjà des modifications qui pourraient être apportées à l’accord en ce qui concerne les droits des personnes LGBTI, reconnaissant que « des divergences de vue existent aussi parmi les États membres de l’UE.^[14]Ibidem. »

…Une différence de point de vue sur l’orientation sexuelle et d’identité de genre entre les parlementaires de l’UE et de l’ACP

Lorsque le Parlement européen a donné son accord à la ratification de la version modifiée de 2010 de l’Accord de Cotonou le 13 juin 2013, l’institution a exprimé « ses plus vives réserves^[15]Pichon, E., Kourchoudian, G., “LGBTI in Africa : widespread discrimination against people with non conforming sexual orientations and gender identities”, European Parliamentary Research Service, … Continue reading», en particulier sur l’absence d’une clause explicite de « non-discrimination sur la base de l’orientation sexuelle^[16]Recommandation sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion de l‘accord modifiant, pour la deuxième fois, l‘accord UE-ACP, signé à Cotonou le 23 juin 2000 et modifié à … Continue reading». Dans sa résolution du 11 février 2015 sur le travail de l’Assemblée parlementaire paritaire (APP), le Parlement a condamné la criminalisation des personnes LGBTI et a exprimé le souhait que le successeur de l’Accord de Cotonou prévoie explicitement des sanctions pour « la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle ou l’identité de genre^[17]Texts adopted – The work of the ACP-EU Joint Parliamentary Assembly – Wednesday, 11 February 2015 (europa.eu)». En ce qui concerne les relations du Parlement européen avec l’organe parlementaire de l’Union Africaine (UA), le Parlement panafricain, une déclaration commune en marge du quatrième sommet Afrique-UE note clairement que « sur la question de la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle, il y a eu une divergence d’opinion entre les membres du Parlement européen et leurs homologues africains^[18]Declaration of the EP-PAP Parliamentary Summit to the IVth Africa-EU Summit (2014)».

Quand les négociations ont repris en juin 2020, entrant dans leur dernière phase, le volet des questions politiques avait été expressément isolé du reste des négociations. Alors que l’abolition de la peine de mort est considérée comme une matière relevant de la souveraineté des États de la part des pays ACP, le refus est encore plus catégorique au sujet de la reconnaissance de la libre orientation sexuelle et de l’identité de genre. Cette question, certainement la plus sensible a été considérée comme non négociable, puisque le partenariat est là pour promouvoir une compréhension mutuelle, dont l’argument phare est « le respect les différences en termes de valeurs et de cultures^[19]Firtion, P., « Accords post-Cotonou : les négociations entrent dans le dur », Rfi, 08/06/2020, en ligne, consulté le 15/02/2021.».  Robert Dussey mettait un point d’honneur sur le respect de ces différences culturelles. Pour lui, l’Afrique et les États de l’OEACP sortent gagnants de ces pourparlers, car ils « n’ont pas capitulé^[20]Firtion, P, op.cit.».

De surcroit, un compromis mentionne la Déclaration universelle des droits de l’Homme dans l’accord, qui, dans son article 2, prône la liberté sans distinction de race, d’opinion, de sexe ou de toute autre situation^[21]Jeune Afrique, « L’UE et les ACP révisent l’accord de Cotonou », 20 mars 2010, en ligne, consulté le 7/02/2021.. L’ironie du sort est que cet aspect ne figure pas dans la Déclaration universelle. Par contre, l’article 4 ne manque pas de rappeler que les parties respectives attribuent une importance particulière aux évolutions : « Cette évaluation régulière tient compte de la situation économique, sociale, culturelle et historique de chaque pays^[22]2000/483/CE: Accord de partenariat entre les membres du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, … Continue reading».

La protection des personnes LGBTI en Afrique : un bref état des lieux^[23]Pour plus d’information, consultez : Pichon, E., Kourchoudian, G., “LGBTI in Africa : widespread discrimination against people with non conforming sexual orientations and gender identities”, … Continue reading

L’homosexualité est toujours considérée comme un crime dans 38 pays ACP, et les homosexuel.le.s encourent la peine de mort dans cinq d’entre eux^[24]Texts adopted – Second amendment to the Cotonou Agreement of 23 June 2000 *** – Thursday, 13 June 2013 (europa.eu). Alors que certains pays sur le continent africain commencent à dépénaliser les orientations sexuelles^[25]Ibidem.(voir infra, carte 1), trois pays africains sur cinq ont des lois qui criminalisent l’homosexualité et l’expression publique de comportements sexuels ou de genre qui ne sont pas conformes aux normes hétérosexuelles^[26]Ibidem. et ces mêmes lois criminalisent la défense des droits des personnes LGBTI. Certes, certains pays africains ont partiellement dépénalisé l’homosexualité et/ou les restrictions basées sur l’identité de genre ou leur ont accordé une meilleure protection, mais il n’en demeure pas moins que ces personnes sont toujours loin de jouir pleinement des mêmes droits que les autres citoyen.ne.s.

Seuls quelques pays africains ont explicitement aboli la criminalisation des personnes LGBTI, tels que l’Afrique du Sud et la Guinée-Bissau en 1993. La notion de « vices contre nature » a été retirée du code pénal du Mozambique en 2015 et de celui de l’Angola en 2019. Dans la plupart des 21 autres pays africains, l’homosexualité n’a jamais été criminalisée dans la législation. Cependant, dans certains d’entre eux, des dispositions pénalisant les « actes contre nature »,  « l’indécence » ou la « débauche » ont été adoptées et sont utilisées contre les personnes LGBTI. En 2016, une disposition du code pénal sur « l’atteinte aux bonnes mœurs » a été utilisée pour la première fois pour emprisonner des personnes homosexuelles en Côte d’Ivoire. Des dispositions similaires ont également été utilisées pour arrêter les personnes LGBTI en République centrafricaine. Le Mali, le Burkina Faso ou encore la République démocratique du Congo bloquent l’enregistrement des organisations LGBTI.

Carte 1 : Lois sur l’orientation sexuelle et la tolérance à l’égard des homosexuel.le.s en Afrique^[27]The International Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex Association (ILGA), 2019; Afrobarometer, 2016 (Pourcentage de personnes interrogées qui ont déclaré qu’elles « aimeraient … Continue reading

Or ces dernières années ont vu l’émergence d’une tendance inquiétante : l’adoption d’une législation plus sévère couplée à des mesures de répression à l’encontre des personnes homosexuelles. Un argument fréquemment utilisé pour soutenir les législations discriminatoires et d’autres mesures ciblant les personnes LGBTI est que les orientations sexuelles et les identités de genre non conformes ont été apportées en Afrique par les colonisateurs occidentaux et sont contraires aux « valeurs africaines^[28]Ibidem». Cette affirmation a longtemps été démentie par la recherche universitaire, mais la tolérance à l’égard des personnes LGBTI est encore très faible dans la plupart des pays africains, et les personnes LGBTI demeurent exposées aux discriminations et à la violence^[29]Ibidem.

Dans ses recommandations sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion de l’accord, le rapporteur auprès du Parlement européen, Michael Cashman, ne manque pas de rappeler que la Commission européenne ne peut rester muette sur ces lois discriminantes, au risque que cela reviendrait à les approuver tacitement. La Commission aurait dû se montrer plus ferme lors des négociations pour faire valoir l’article 21 du traité de l’UE^[30]« Est interdite toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les … Continue readingsur le principe de non-discrimination fondée notamment sur le genre. Pour le rapporteur, les futurs dialogues politiques au sujet de la protection des personnes LGBTI ne seront possibles que s’il est explicitement abordé dans l’accord, qui est le cadre de référence pour de nombreux autres accords^[31]Texts adopted – Second amendment to the Cotonou Agreement of 23 June 2000 *** – Thursday, 13 June 2013 (europa.eu).

Conclusion

Avec des objectifs économiques et politiques ambitieux, l’accord (post-)Cotonou se présente donc comme « l’accord de partenariat le plus complet^[32]Commission européenne, Q&A: accord politique au niveau des négociateurs en chef sur le nouvel accord de partenariat de l’UE avec les membres de l’OEACP.» avec les pays d’Afrique Caraïbes Pacifique. Bien que l’égalité de genre soit vivement réaffirmée, à la fois comme un des grands objectifs de la coopération et comme un thème transversal, force est de constater que l’orientation sexuelle ou l’identité de genre sont aux abonnés absents tant dans l’ancien que le nouvel accord de partenariat entre l’UE et les pays d’ACP. Pourtant, en novembre 2020, l’UE n’a pas manqué de réaffirmer qu’elle était « l’exemple à suivre dans la lutte en faveur de la diversité et de l’inclusion^[33]Commission européenne, « Une union de l’égalité : la Commission présente sa toute première stratégie en faveur de l’égalité des personnes LGBTIQ dans l’UE », 12 novembre 2020. ».

Les institutions européennes et les États membres semblent avoir une tâche difficile. D’une part, elles sont tenues, en vertu des traités, de promouvoir les valeurs fondamentales de l’UE dans leurs relations extérieures, de surveiller et de combattre les abus dans leurs pays partenaires. D’autre part, leurs actions et déclarations dans ce domaine risquent de renforcer la perception que l’UE tente d’importer des valeurs « extérieures », d’autant plus que les notions d’orientation sexuelle et d’identité de genre comme motifs de discrimination sont contestées par les pays africains dans les arènes multilatérales.

Si l’UE ouvre la voie à un partenariat plus fort et plus ambitieux avec l’Afrique sous la présidence d’Ursula von der Leyen, il est dans l’intérêt de toutes et tous de ne pas confiner la libre orientation sexuelle et l’identité de genre sur l’un ou l’autre continent, ni de l’instrumentaliser comme une compétence étatique.

Pour citer cet article : Géraldine DEZE, « Les droits des personnes LGBTI ou les sacrifiés de l’accord (post-)Cotonou », 19.04.2021, Institut du Genre en Géopolitique.