L’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région quelle place pour les femmes ? 1/3

02/04/2023

Léna Noël

Dans un contexte de conflits internes en République Démocratique du Congo (RDC), alimenté par des tensions portant sur des questions ethniques, politiques et de répartition des terres et des ressources minières, le Mouvement du 23 Mars (M23), en tant que dernière incarnation des insurgés et dirigé par les Tutsis, décidait en novembre 2012 de s’emparer de la ville de Goma, dans l’est du pays. Aussi, la défaite du M23 par l’Armée nationale congolaise, avec le soutien de la MONUSCO, un an plus tard à la fin octobre 2013, fut porteuse d’espoirs pour un retour à la paix dans la région^[1]Koko, S. (2014). The Mouvement du 23 Mars and the dynamics of a failed insurgency in the Democratic Republic of Congo [Le Mouvement du 23 Mars et la dynamique d’une insurrection ratée en … Continue reading.  Malgré cela, des tensions persistaient et plusieurs défis restaient à relever, notamment liés à la démobilisation et la présence d’ancien·nes combattant·es dans les États limitrophes, tels qu’en Ouganda et au Rwanda^[2]Reilly, N. et Warren, R. (2014). Le Leadership et la participation des femmes dans l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la paix, la sécurité et la coopération pour … Continue reading. Le 24 février de la même année, l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région (ACPSC) était ratifié par onze pays de la région des Grands Lacs d’Afrique, ainsi que par quatre organisations internationales^[3]Ibid. p. 16. Cet accord qui a pour objectif principal de faire avancer le processus de paix et de réconciliation, demande, entre autres à ce que la RDC applique des réformes fondamentales en termes de gouvernance, que les États concernés arrêtent de soutenir les rébellions en RDC, et invite la communauté internationale à renouveler ses engagements envers la RDC^[4]Cano Vinas, M. (2015). Audit de genre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région. International Alert & Fondation … Continue reading.

Les femmes ont été victimes mais aussi actrices, à la fois de façon directe et indirecte, dans les conflits armés^[5]Sheria Nfundiko, J. (2015). Femmes du Sud-Kivu, victimes et actrices en situation de conflit et postconflit. La Découverte, n°158, p.182, DOI : 10.3917/her.158.0182.. Certaines d’entre elles ont ainsi pris les armes, autant dans les forces armées régulières de la RDC que dans les milices et groupes armés^[6]Ibid, p.190., et d’autres ont contribué au processus de paix, y compris au niveau de la société civile. Toutefois, se pose la question de l’effectivité de leur participation au processus de paix, et plus particulièrement dans le cadre de l’ACPSC. À cela s’ajoute la question de la dimension genrée ou non de l’Accord-cadre, à travers la prise en compte des besoins et intérêts spécifiques des femmes et des hommes dans le processus de paix, à la fois sur les court et long termes.

En quoi l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région, est-il révélateur d’une tentative d’intégration de la dimension du genre, notamment à travers la participation des femmes au processus de paix, a posteriori de sa signature ?

Afin de traiter ce sujet, une approche à l’échelle supranationale est d’emblée nécessaire pour saisir les enjeux du conflit en RDC dans leur totalité. En effet, à la suite de la défaite des forces anti-Tutsi au Rwanda en 1994, les auteur·es de crimes impuni·es fuient vers le Nord-Kivu où iels se rassemblent au sein de différents groupes armés^[7]Wolters, S. (2020). La paix dans la région des Grands Lacs : lecture d’une approche régionale. South African Institute of International Affairs, Occasional Paper 313, p. 9.. La présence d’acteur·es extérieur·es au pays est un facteur important à prendre en compte, tout comme les dynamiques régionales contemporaines et antérieures de façon plus générale, pour étudier le processus de paix en RDC.

Ce premier article a pour objectif de questionner la place des femmes dans l’ACPSC et les négociations ayant mené à sa signature, à travers l’analyse de leur représentation aux plus hauts postes décisionnels. Par la suite, nous dédierons le second à l’intégration des femmes et de leurs intérêts spécifiques dans la mise en œuvre de l’ACPSC, et nous mettrons ainsi en avant ce qui semble être une participation des femmes au processus de paix a posteriori de la signature de l’Accord-cadre de 2013. Enfin, nous nous intéresserons dans le  dernier article à l’étude des résultats de cette tentative d’intégration des femmes au processus de paix. Ce troisième article sera également l’occasion de s’attarder sur les différentes opportunités pour l’avenir, afin de tirer des leçons des limites relatives à l’intégration des femmes dans la signature et la mise en œuvre de l’ACPSC.

Un manque de représentation des femmes dans le processus de négociation de l’Accord-cadre

L’importance de l’inclusion des femmes dans les processus de paix, sur le fondement qu’elles constituent la moitié des populations concernées par les conflits, mais  aussi parce que cela renforce les processus de paix dans la durée, a été reconnue par la recherche et la communauté internationale. C’est dans cette logique qu’en 2000, la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations unies a été adoptée, avec l’ambition de renforcer la participation des femmes dans la prévention, la gestion et la résolution des conflits. Elle reconnaît que la paix, pour être juste et durable, ne peut être réalisée sans l’inclusion pleine et égale des femmes^[8]Cano Vinas, M. (2015). Audit de genre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la SiRépublique démocratique du Congo et la région. International Alert & … Continue reading.

Or, les femmes en RDC, demeurent exclues des processus décisionnels politiques, y compris des efforts relatifs au processus de paix dans la région des Grands Lacs, pour plusieurs raisons^[9]Ibid, p. 21.. La mise à l’écart des femmes du processus politique s’explique d’une part par l’insécurité et l’instabilité qui viennent perpétuer les inégalités de genre^[10]Ibid, p.22.. En effet, sur 152 pays étudiés par la Banque Mondiale, l’indice des inégalités de genre plaçait en 2014 la RDC en 147^ème position^[11]Données de la Banque mondiale : Données de la Banque mondiale pour la République démocratique du Congo: République démocratique du Congo http://data.worldbank, in Cano Vinas, M. (2015). Audit … Continue reading. D’autre part, parmi les autres raisons, se trouvent également la persistance de normes socioculturelles qui confèrent à l’homme une position d’autorité dans le ménage, ainsi que le manque d’application des lois et politiques favorables à l’égalité des genres, principalement en raison de contraintes en termes de capacités et de ressources^[12]Cano Vinas, M. (2015). Audit de genre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région. International Alert & Fondation … Continue reading.

Cette mise à l’écart des femmes s’applique également au processus qui a mené à la signature de l’ACPSC. L’analyse du nombre de femmes présentes lors la signature de l’Accord-cadre permet de s’apercevoir de ce problème. En effet, les onze signataires de l’Accord-cadre étaient uniquement des hommes et parmi les quatre témoins, se trouvait une seule femme, Nkosazana Dlamini Zuma, alors présidente de la Commission de l’Union africaine. Le seul niveau où l’on a pu observer une intégration des femmes est celui de la société civile. Toutefois, en raison de son statut d’observateur, sa contribution s’est limitée à un rôle purement consultatif^[13]Ibid, p.26..

Une prise en compte de la dimension du genre limitée dans le contenu de l’Accord-cadre

En analysant le contenu de l’ACPSC, il est possible de s’apercevoir que la seule mention relative au genre concerne les violences sexuelles. Il est en effet inscrit au paragraphe 3 de l’Accord : « Les conséquences de cette violence [liée aux conflits dans la région] ont été plus que dévastatrices. Des actes de violence sexuelle et de graves violations des droits de l’homme sont utilisés régulièrement et quasi-quotidiennement comme des armes de guerre […] »^[14]Paragraphe 3 de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région..

Ce paragraphe 3 de l’Accord véhicule plusieurs lacunes, à commencer par le fait que la mention des violences sexuelles et fondées sur le genre ne s’accompagne pas d’un langage sensible au genre. Dans la mesure où à la fois les femmes et les hommes sont victimes de telles violences, mentionner explicitement les femmes et les hommes aurait permis de remettre en cause l’idée selon laquelle les femmes sont les seules victimes de cette forme de violence. De plus, l’association des violences sexuelles aux violations des « droits de l’homme » traduit une volonté inavouée et implicite de noyer les priorités et besoins des femmes. Cette formulation révèle une incapacité à intégrer les problèmes rencontrés par les femmes dans les clauses de l’accord de paix, et contribue également à nier leurs droits ainsi que leur humanité. L’analyse de ce paragraphe 3 de l’Accord permet également de se questionner sur les implications de la qualification des violences sexuelles en tant qu’actes et non en tant que crimes^[15]Cano Vinas, M. (2015). Audit de genre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région. International Alert & Fondation … Continue reading. À travers ce terme objectif, les signataires de l’ACPSC ne semblent pas s’attarder sur la gravité des violences sexuelles en situation de conflits et de post-conflits ni les condamner explicitement, mais plutôt reconnaître un fait.

Par ailleurs, Mary Robinson, alors envoyée spéciale du Secrétaire général des Nations unies pour la région des Grands Lacs d’Afrique, s’est exprimée à ce sujet en 2013 en expliquant que bien que les violences sexuelles et fondées sur le genre soient à traiter en tant que priorité dans le processus de paix, elles ne peuvent toutefois pas définir la seule participation des femmes à l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération^[16]Reilly, N. et Warren, R. (2014). Le Leadership et la participation des femmes dans l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la paix, la sécurité et la coopération pour … Continue reading.

Cette intervention rejoint l’argument communément partagé selon lequel le genre correspondrait uniquement aux sujets relatifs aux femmes, qui elles-mêmes correspondraient aux victimes de violence sexuelle. En plus d’être réductrice, cette perception pose également problème dans la mesure où elle vient compromettre la création et la mise en place de stratégies efficaces pour l’égalité de genre dans des contextes de conflits et de post-conflits^[17]Cano Vinas, M. (2015). Audit de genre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région. International Alert & Fondation … Continue reading. En effet, pour être efficaces, les politiques de reconstruction de la paix doivent se fonder sur une compréhension des dynamiques locales représentatives des besoins des habitant·es ainsi que de leur vécu du conflit, y compris en fonction de leur genre. Or, dans le cas du processus de paix dans la région des Grands Lacs, l’absence de politiques genrées ne permet pas de répondre pleinement aux défis de la reconstruction des sociétés en situation de post-conflit, car la compréhension des dynamiques locales, pour être précise, doit prendre en compte les besoins des habitant·es, qui diffèrent en fonction de leur genre.

L’émergence d’un leadership féminin dans la région : une participation des femmes par le haut ?

La nomination de Mary Robinson en mars 2013 en tant qu’envoyée spéciale des Nations unies pour la région des Grands Lacs d’Afrique, a laissé entrevoir l’émergence d’un leadership féminin dans le processus de paix au plus haut niveau décisionnel. Sa mission consistait à accorder une attention particulière aux questions liées à l’émancipation des femmes et à l’intégration économique régionale, qui sont deux domaines clés reliant les enjeux sécuritaires aux enjeux plus larges de développement^[18]Ibid, p.17.. La réalisation de son mandat a reposé sur sa conviction dans le fait que la participation des femmes était cruciale pour la construction d’une paix durable dans la mesure où aucune société ne peut progresser, autant sur les plans sociaux, économiques et politiques, si la moitié de sa population se trouve marginalisée^[19]Reilly, N. et Warren, R. (2014). Le Leadership et la participation des femmes dans l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la paix, la sécurité et la coopération pour … Continue reading. Suivant cette logique, elle a été à l’origine de la mise en place en 2014 de la Plateforme des Femmes pour l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région^[20]Ibid. p. 18.. Cette initiative répond au besoin de faciliter et de coordonner la contribution des organisations de femmes à la mise en œuvre de l’Accord-cadre et ce, en renforçant leurs actions collectives ainsi qu’en distribuant des subventions pour des projets spécifiques^[21]Bureau de l’Envoyé spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la région des Grands Lacs (2015). La Plateforme de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération, … Continue reading.

De plus, en juin 2013, Mary Robinson a participé à la Conférence de Bujumbura aux côtés de nombreuses organisations de femmes. Cette rencontre avait pour objectif d’appeler à l’émancipation des femmes dans l’ACPSC. Plus d’une centaine de femmes leaders de la société civile des pays signataires de l’Accord étaient présent·es, ainsi que les ministres sur la question du genre de la RDC, du Rwanda, du Burundi et de l’Ouganda^[22]Reilly, N. et Warren, R. (2014). Le Leadership et la participation des femmes dans l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la paix, la sécurité et la coopération pour … Continue reading.

Par ailleurs, ce leadership féminin s’illustre également à travers la nomination de Bineta Diop en tant qu’envoyée spéciale de l’Union Africaine pour les femmes, la paix et la sécurité en février 2014, toujours en poste aujourd’hui^[23]Ibid..

Il est cependant important de souligner que la présence de deux figures féminines aux plus hauts niveaux décisionnels du processus de paix reste très peu. Évoluant dans un environnement majoritairement masculin, elles ont fait de la prise en compte du genre une priorité au cours de leurs mandats. En particulier, Mary Robinson a continuellement œuvré pour l’intégration des dimensions genrées de la reconstruction de la paix, autant dans le cadre de l’élaboration des critères de suivi de l’ACPSC qu’à travers la création de la Plateforme des Femmes pour l’Accord-cadre.  La question du lien entre la présence de femmes à des postes décisionnels élevés et leur tendance à prendre des décisions favorables à la prise en compte du genre est intéressante. Bien qu’il n’existe pas forcément de corrélation positive entre les deux qui soit démontrée, il est possible de souligner que dans le cas du processus de paix dans la région des Grands Lacs, Mary Robinson et Bineta Diop ont su mettre en lumière de tels sujets. 

Quel lien entre l’intégration des femmes et la prise de décisions sensibles au genre ? 

L’inclusion et la sensibilité au genre sont deux concepts différents. Bien que liés entre eux, ils ne sont pas interchangeables et doivent donc à ce titre être abordés de manière nuancée et ciblée^[24]Alam, M. (2020). Inseparable but not interchangeable: Inclusion and Gender Sensitivity for Effective Peace Mediation [Inséparables mais interchangeables: Inclusion et sensibilité au genre pour une … Continue reading . Par exemple, dans le contexte des processus de paix, la sensibilité au genre se distingue de la simple participation des femmes dans la mesure où il s’agit de réellement identifier et traiter les dimensions de genre au sein des thématiques abordées au cours des négociations. Ainsi, pour être sensible au genre, un accord ne doit pas uniquement intégrer des femmes lors des négociations, mais comprendre des dispositions répondant aux besoins spécifiques de chacun·e, en fonction de leur genre respectif^[25]Ibid, p. 6..

Les processus de paix font donc face à un double défi, s’exprimant par la nécessité d’être à la fois inclusifs vis-à-vis des femmes, et sensibles au genre. La difficulté étant que ces deux concepts sont souvent confondus, en raison de l’idée communément partagée selon laquelle le premier entrainerait le second^[26]Ibid, p. 2.. Bien que comme expliqué ci-dessus, dans certains cas, la présence de femmes à des postes décisionnels élevés entraîne une plus grande prise en compte des enjeux liés au genre, puisque celles-ci font pression pour amener dans les négociations et les débats ces sujets, cela n’est pas systématiquement le cas. Il n’existe en effet aucune corrélation prouvée entre la présence de femmes au sein du processus décisionnel et l’augmentation de l’intégration des questions portant sur les dimensions genrées de la résolution de conflits. Ainsi, il est important d’étudier séparément la représentation des femmes et la prise en compte des intérêts spécifiques aux hommes et aux femmes dans les processus de paix.

Un processus de paix faiblement sensible au genre en amont de la signature de l’ACPSC

Malgré l’émergence d’un leadership féminin, la participation des femmes au processus de négociation de l’ACPSC est restée globalement limitée. En ce qui concerne le contenu même de l’Accord, la prise en compte des besoins spécifiques des femmes et des filles est également minime, et ne concerne qu’une référence aux violences sexuelles et fondées sur le genre. Dans la mesure où le processus de paix dans la région des Grands Lacs d’Afrique ne prend pas fin avec la signature de l’Accord-cadre et s’inscrit dans le temps long, la question du rôle et de la place des femmes dans sa mise en œuvre reste en suspens.