L’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région quelle place pour les femmes ? 2/3

06/05/2023

Léna Noël

Malgré l’émergence d’un leadership féminin dans la région des Grands Lacs d’Afrique, notamment avec la nomination de Mary Robinson en tant qu’envoyée spéciale des Nations unies pour la région en mars 2013^[1]Cano Vinas, M. (2015). Audit de genre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région. International Alert & Fondation … Continue reading, la participation des femmes au processus de paix est restée plutôt limitée^[2]Ibid, p.6.. En outre, cette faible prise en compte de la voix et des intérêts des femmes se ressent également dans le contenu de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région (ACPSC), ratifié en 2013 par 11 pays africains et 4 organisations internationales, puis par le Kenya et le Soudan un an plus tard^[3]Reilly, N. et Warren, R. (2014). Le Leadership et la participation des femmes dans l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la paix, la sécurité et la coopération pour … Continue reading. La seule référence indirecte aux femmes concerne les violences sexuelles en situation de conflit, et aucune disposition ne traite de la place des femmes dans le processus de paix ni d’une dimension genrée. Face à ce constat, la place des femmes dans le processus de paix dans la région des Grands Lacs d’Afrique est minime. Toutefois, dans la mesure où la résolution des conflits est un processus complexe s’inscrivant dans la durée, il ne faut pas se contenter d’analyser l’accord de paix en lui-même, mais également sa mise en œuvre a posteriori de sa ratification.

En quoi l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région, est-il révélateur d’une tentative d’intégration de la dimension du genre, notamment à travers la participation des femmes au processus de paix, a posteriori de sa signature ?

Création de mécanismes institutionnels dédiés à la prise en compte des femmes et de leurs intérêts dans le cadre du processus de paix régional

Plusieurs mécanismes ont été mis en place à la suite de la signature de l’ACPSC afin d’accompagner sa mise en œuvre, et d’assurer le suivi de ses résultats. Parmi eux, se trouve le Mécanisme régional de suivi, chargé du développement de la stratégie de mise en œuvre de l’Accord^[4]Ibid, p. 17.. Sa réunion annuelle permet d’entretenir le dialogue entre les différent·es acteur·ices de la région, spécifiquement sur des sujets clés liés à la paix et à la sécurité^[5]Wolters, S. (2020). La paix dans la région des Grands Lacs : lecture d’une approche régionale. South African Institute of International Affairs, Occasional Paper 313, p. 24.. Il s’accompagne du Mécanisme national de suivi, dont la mission consiste à assurer le suivi des indicateurs élaborés pour évaluer la mise en œuvre des engagements nationaux^[6]Cano Vinas, M. (2015). Audit de genre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région. International Alert & Fondation … Continue reading. Si le Conseil de sécurité des Nations unies a demandé à son Envoyée spéciale de faire en sorte qu’une dimension genrée soit inclue dans le travail de cette institution^[7]Ibid, p. 17., force est de constater que la réalité diffère des ambitions en la matière. En effet, rien que dans son fonctionnement, le Mécanisme national de suivi par exemple, n’est pas parvenu à intégrer pleinement les femmes, puisqu’elles interviennent principalement dans le cadre du conseil consultatif qui les inclut en tant que représentant·es des organisations de femmes, et dont le rôle se limite à la formulation d’ observations et de recommandations. Ce manque de réelle prise en compte de l’opinion des femmes se répercute sur la composition de différentes institutions, dont les femmes sont quasi absentes. Par exemple, en 2014, juste après la signature de l’ACPSC, seulement une femme faisait partie du Mécanisme national de suivi^[8]Ibid, p. 31..

Au-delà des mécanismes de suivi, la volonté d’intégrer les besoins spécifiques aux femmes s’illustre également dans le Plan d’action pour la mise en œuvre des critères de suivi régionaux selon les engagements de l’ACPSC, qui, en tant que document central de mise en œuvre de l’Accord, comprend des critères de suivi dédiés aux femmes. Parmi ses 30 critères de suivi et 77 activités spécifiques, 22 références sont faites aux femmes, au genre et à la société civile^[9]Voir Annexe A “Plan d’action régional de l’Accord-cadre PSC : les références faites aux femmes, au genre ou à la société civile dans les critères de suivi, les activités, les … Continue reading. Celles-ci sont essentiellement axées sur des questions relatives aux violences sexuelles et fondées sur le genre, au rôle des organisations de femmes et plus largement à la contribution civique des femmes dans la prévention des conflits transfrontaliers, à l’intégration des femmes dans les programmes de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR), ainsi qu’à leur accès aux opportunités économiques^[10]Reilly, N. et Warren, R. (2014). Le Leadership et la participation des femmes dans l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la paix, la sécurité et la coopération pour … Continue reading.

Toutefois, l’effectivité de la prise en compte du genre et des femmes dans le processus de construction de la paix reste encore à démontrer. Les données relatives aux suivis des critères et à la mise en place ou non d’actions concrètes aux échelles régionales, nationales et locales sont difficilement accessibles, à la fois pour les chercheurs et les praticiens. Ce manque d’informations peut être perçu comme un manque de volonté de la part des acteur·es du processus de paix à accorder un intérêt aux femmes et au genre, au-delà de simples déclarations. Une autre analyse peut porter sur le manque de ressources qui empêcherait les acteur·es concerné·es à allouer les ressources nécessaires à l’évaluation des mécanismes en termes d’impact genré, sans toutefois expliquer le choix derrière la répartition des ressources disponibles. En effet, une période de conflits signifie des difficultés à lever l’impôt, engendrant une dépendance vis-à-vis des acteur·ices externes pour recevoir des subventions nécessaires à la reconstruction dans la période de retour à la paix. À cela s’ajoute le fait que les ressources soient souvent contrôlées par des acteur·ices privé·es, dont des chef·fes de guerre, plutôt que par l’État^[11]Addison, T. et al., (2016). « Needs Versus Expediency: Poverty Reduction and Social Development in Post-Conflict Countries” dans Langer, A. (ed) et Brown, G. (ed) (2016). Building Sustainable … Continue reading.

Conférence de Bujumbura : une prise de conscience de la nécessité d’un processus de paix inclusif

En juillet 2013 a eu lieu au Burundi la Conférence de Bujumbura avec pour objectif de promouvoir la participation de la société civile dans les discussions portant sur la mise en œuvre de l’ACPSC. Celle-ci s’est déroulée en présence de plus d’une centaine de femmes leaders de la société civile des États signataires, mais également des ministres pour la question du genre de la RDC, du Burundi, de l’Ouganda et du Rwanda^[12]Ibid, p.23.. La Conférence a ainsi réuni des femmes leaders, leur permettant de discuter et de co-construire un plan d’action dédié à la participation des femmes dans la mise en œuvre de l’Accord-cadre. Cet événement fut également l’occasion de développer un Plan d’action régional pour la région des Grands Lacs pour la mise en œuvre de la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies ^[13]Office of the Special Envoy of the Secretary-General for the Great Lakes Region of Africa. (2013). Bujumbura Declaration of the Regional Conference on Women, Peace, Security and Development in the … Continue reading.Cette résolution est d’une importance majeure lorsque l’on pense le rôle des femmes dans les processus de paix puisqu’elle est la première à avoir abordée la question de la place des femmes dans les conflits armés^[14]Eulriet, I. (2011). L’ONU, les femmes, la paix et la sécurité. Inflexions, 2(17), p.147, https://www.cairn.info/revue-inflexions-2011-2-page-147.htm.. À travers elle, les femmes n’ont plus seulement été perçues en tant que victimes mais en tant qu’actrices à part entière dans les situations de conflits et de post-conflits, par exemple en tant que combattantes, négociatrices ou encore médiatrices. Depuis le vote de cette résolution, le pourcentage d’accords de paix impliquant les Nations Unies et mentionnant les femmes a augmenté, passant de 14% avant la résolution 1325, à 38% pour la période allant de 2000 à 2015^[15]Bell, C. (2015). Texte et context : la “perspective de genre” dans les accords de paix. Rapport de recherche, ONU Femmes, p. 16, https://wps.unwomen.org/pdf/research/Bell_FR.pdf.. Toutefois, il est important de distinguer le discours et la pratique et il est à cet égard possible de constater un déficit de mise en œuvre des dispositions sensibles au genre sur le terrain^[16]Aroussi, S. (2015). Women, Peace, and Security. Repositioning gender in peace agreements. Cambridge University Press, p. 293, DOI: https://doi.org/10.1017/9781780685748.

La Conférence de Bujumbura marque une prise de conscience, du moins de la part des femmes leaders de la région, de la nécessité d’un processus de paix inclusif, qui se matérialise par la Déclaration de Bujumbura, le document résultant de la Conférence. On y trouve l’établissement de plusieurs objectifs à caractère prioritaire visant à l’autonomisation des femmes vis-à-vis de l’ACPSC, répartis dans des domaines tels que la conception et le suivi de la mise en œuvre de l’Accord-cadre et le développement de critères de suivi sensibles au genre ou encore l’accélération du processus d’adoption et de mise en œuvre des plans d’actions nationaux et régionaux relatifs à la résolution 1325 du Conseil de sécurité^[17]Reilly, N. et Warren, R. (2014). Le Leadership et la participation des femmes dans l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la paix, la sécurité et la coopération pour … Continue reading. La Déclaration contient ainsi des mesures très concrètes avec pour principale ambition de renforcer les partenariats et la collaboration entre les forums de femmes existants, tels que le Forum régional des femmes, et le projet d’établir un comité directeur régional pour le plan d’action régional pour la résolution 1325 (2000)^[18]Office of the Special Envoy of the Secretary-General for the Great Lakes Region of Africa. (2013). Bujumbura Declaration of the Regional Conference on Women, Peace, Security and Development in the … Continue reading.Il faut cependant être conscient·e que le rôle joué par ces femmes dans le cadre de cette conférence est essentiellement symbolique. Cet événement a le mérite de mettre en lumière la place des femmes dans le processus de paix et leur potentiel à jouer un rôle, mais les mesures de la Déclaration de Bujumbura, si elles ne sont pas suivies d’applications concrètes soutenues par des ressources suffisantes, n’auront pas de réel impact sur le quotidien des habitant·es de la région.

L’accent sur un processus de paix par le bas : la contribution de la société civile

La Plateforme des femmes pour l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région est inaugurée à Addis Ababa en janvier 2014^[19]Office of the Special Envoy of the Secretary-General for the Great Lakes Region. (2016). The women’s platform for the peace, security and cooperation framework for the DRC and the region [La … Continue reading, donnant ainsi suite à la Déclaration de Bujumbura^[20]Reilly, N. et Warren, R. (2014). Le Leadership et la participation des femmes dans l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la paix, la sécurité et la coopération pour … Continue reading. Celle-ci a été créée avec l’ambition de s’assurer que les femmes du Burundi, de la RDC, du Rwanda et de l’Ouganda jouent de facto un rôle significatif dans la consolidation de la paix dans la région des Grands Lacs et ce, à la fois aux niveaux communautaire, local, national et régional^[21]Office of the Special Envoy of the Secretary-General for the Great Lakes Region. (2016). The women’s platform for the peace, security and cooperation framework for the DRC and the region [La … Continue reading. Cette initiative est à l’origine des quatre États mentionnés précédemment, ainsi que de cinq partenaires, à savoir le Bureau de l’Envoyée spéciale du Secrétaire général pour la région des Grands Lacs, la Représentante spéciale de l’ONU pour la lutte contre la violence sexuelle dans les conflits, le Fonds mondial pour les femmes, Femmes Africa Solidarité (FAS) et le Fonds pour les Femmes Congolaises (FFC)^[22]Cano Vinas, M. (2015). Audit de genre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région. International Alert & Fondation … Continue reading.

La Plateforme permet ainsi de mettre l’accent sur le rôle de la société civile de la région, à travers la mobilisation des organisations de femmes dans le processus de paix, et œuvre sur des questions centrales pour la réussite de la consolidation de la paix. À cet égard, la Plateforme des femmes pour l’ACPSC vise en particulier à faire le suivi et le plaidoyer de l’Accord-cadre et de ses plans d’actions national et régional auprès des acteur·es du processus de paix, à lutter contre les violences envers les femmes, à fournir un soutien aux survivantes, et à renforcer les moyens de subsistance des femmes ainsi que leur participation au développement économique de la région^[23]Reilly, N. et Warren, R. (2014). Le Leadership et la participation des femmes dans l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la paix, la sécurité et la coopération pour … Continue reading. L’évaluation des résultats de telles actions, spécifiquement en ce qui concerne le plaidoyer, est difficile à mesurer. Malgré le caractère symbolique de ces déclarations, leur rôle est tout de même significatif dans la mesure où il contribue à institutionnaliser les prises de parole des organisations de femmes au sein des forums de discussion.

Concrètement, la Plateforme offre un soutien aux organisations de femmes de la région, à travers le financement de projets précis, tout en rassemblant différents groupes de femmes pour des actions collectives et des échanges d’expériences, et en mettant la lumière sur les réussites des organisations de femmes dans le cadre du processus de paix^[24]Cano Vinas, M. (2015). Audit de genre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région. International Alert & Fondation … Continue reading. Devenue pleinement opérationnelle à la fin de l’année 2014, la Plateforme est constituée d’un secrétariat géré par le Fonds mondial pour les femmes et dispose d’un budget d’environ 700 000 dollars américains^[25]Office of the Special Envoy of the Secretary-General for the Great Lakes Region. (2016). The women’s platform for the peace, security and cooperation framework for the DRC and the region [La … Continue reading. Entre le lancement de ce mécanisme et avril 2015, soit en un peu plus d’un an, ce sont 40 subventions qui ont été versées à 34 groupes de femmes^[26]Ibid.. Les activités concernées par les subventions sont des initiatives telles que des troupes de théâtre, des groupes de musique, des sessions de formation et de sensibilisation avec les autorités locales, les groupes religieux, les institutions gouvernementales, les médias, les groupes de jeunes et les femmes. Toutes ces initiatives ont en commun le fait de rassembler des personnes de différentes communautés en permettant ainsi le renforcement des relations transfrontalières et communautaires, en tant que condition préalable à un avenir de paix^[27]Ibid, p. 5..

Ces projets se situent pour la plupart aux échelles communautaires et locales, et se pose donc la question de leur capacité à avoir un impact à l’échelle plus globale. Bien que leur impact sur le processus de paix dans son ensemble soit difficile à évaluer, ce type d’initiatives permet de pallier une critique récurrente dans la recherche et la pratique sur les processus de paix, à savoir le manque d’intérêt et de prise en compte du local. Travailler sur une dimension genrée du processus de paix est primordial, mais si cela se fait uniquement à l’échelle macro, cela ne permettra pas d’avoir un impact concret sur le quotidien des habitant·es.

L’émergence d’une volonté d’intégration des femmes et de leurs besoins spécifiques parmi les acteur·ices de la mise en œuvre de l’ACPSC ?

Malgré une faible intégration des femmes dans les négociations visant la résolution des conflits et une prise en compte minime des enjeux liés au genre et aux besoins spécifiques des femmes et des filles dans le contenu même de l’ACPSC, il est possible de constater une tentative d’amélioration de la participation des femmes a posteriori de la signature de l’Accord, du moins dans les ambitions affichées par les acteur·es du processus de paix. Toutefois, au-delà de la simple volonté, l’évaluation de la prise en compte réelle du genre dans le cadre de la mise en œuvre d’actions concrètes pose problème, de par la difficulté à accéder aux données de suivi.

Ainsi, il est nécessaire de s’interroger sur l’effectivité de ce qui semble être en premier lieu une intégration des femmes dans le processus de paix a posteriori de la signature de l’Accord. Se pose en conséquent la question de savoir si cette prise de conscience de l’importance de la contribution des femmes et de l’intégration des enjeux de genre dans le processus de consolidation de la paix est réelle, ou bien ne reste qu’une illusion dénuée d’effets concrets.

Pour citer cette production: Léna, Noël “La participation des femmes au processus de paix dans la région des Grands Lacs d’Afrique : le cas de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région (2013) 2/3”, (06/05/2023), Institut du Genre en Géopolitique. https://igg-geo.org/?p=12385

Les propos contenus dans cet écrit n’engagent que l’autrice.