Résolution 1325 “Femmes, paix et sécurité” : pour un 3e plan d’action national français

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Résolution 1325 “Femmes, paix et sécurité” : pour un 3e plan d’action national français

Cet écrit a été réalisé en collaboration avec le Cercle Orion en novembre 2020.

Rédaction : Alice Apostoly, Coline Celerier, Déborah Rouach et Laura Huchet 

 

Le 31 octobre dernier marquait le vingtième anniversaire de l’adoption de la résolution 1325 par le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU). Cette résolution fut la première à reconnaître l’importance des femmes dans le domaine de la paix et de la sécurité. Son anniversaire est non seulement l’occasion de revenir sur son adoption mais également sur les actions menées par la France pour la mettre en œuvre.

Qu’est-ce que l’agenda “Femmes, paix et sécurité” ?

Adoptée à l’unanimité le 31 octobre 2000 par le Conseil de sécurité, la résolution 1325 sur les Femmes, la paix et la sécurité (FPS) a récemment fêté ses vingt ans. Cette résolution fondatrice abordait un sujet jusqu’alors largement ignoré : la place des femmes dans les conflits armés.

On estime que 70% des victimes civiles en ex-Yougoslavie, au Rwanda, en Sierra Leone, au Libéria, au Népal ou en Afghanistan – conflits ayant précédé l’adoption de la résolution 1325 – étaient des femmes^[1]ONU, « Les conflits armés et les femmes – la résolution 1325 du Conseil de sécurité: dix ans d’existence », url :  … Continue reading. Dans les cas du Rwanda et de l’ex-Yougoslavie, les violences sexuelles ont même été reconnues comme faisant partie intégrante des stratégies militaires. En d’autres termes, les violences sexuelles étaient ordonnées par les commandants militaires afin d’anéantir les communautés visées. Aujourd’hui encore, une femme réfugiée ou déplacée sur cinq est victime de violences sexuelles^[2]OXFAM International, « Les droits des femmes, premières victimes des conflits », url :  https://www.oxfam.org/fr/les-droits-des-femmes-premieres-victimes-des-conflits . Quant à leur inclusion dans les processus de résolution des conflits, seuls 13% des négociateurs et 6% des signataires d’accords de paix entre 1992 et 2019 étaient des femmes^[3]Council on Foreign Relations, “Women’s Participation in Peace Processes”, url : https://www.cfr.org/womens-participation-in-peace-processes/. 

En reconnaissant l’impact démesuré des conflits armés sur les femmes ainsi que leur sous-représentation dans les processus de paix, la résolution 1325 pose la première pierre de l’agenda FPS. Elle établit des objectifs relativement généraux, structurés en quatre piliers qu’il convient à la communauté internationale ainsi qu’à toutes les parties d’un conflit, de respecter.

Le premier pilier place les femmes au cœur des processus de paix en encourageant leur participation aux négociations et aux prises de décisions ainsi que leur représentation dans les instances nationales et internationales relatives à la paix et la sécurité (i.e. Pilier participation). Le second pilier encourage la mise en place de stratégies efficaces permettant de prévenir toute forme de violence à l’égard des femmes et des filles, y compris les violences sexuelles (i.e. Pilier prévention). Le troisième pilier promeut la protection des droits ainsi que la prise en compte des besoins spécifiques des femmes et des filles en période de conflit et de post-conflit (i.e. Pilier protection). Enfin, le quatrième pilier encourage l’incorporation des perspectives de genre dans les efforts d’assistance, de réinsertion et de reconstruction (i.e. Pilier secours et reconstruction).

En d’autres termes, après l’adoption de la résolution 1325, les femmes et les filles ne sont plus seulement considérées comme victimes des conflits mais également comme de véritables actrices de la paix et de la sécurité.

Au cours des vingt dernières années, neuf autres résolutions^[4]Ces neufs résolutions sont les suivantes :   La résolution 1820 (2008) reconnaît que les violences sexuelles peuvent être utilisées comme une arme de guerre, et ainsi, faire partie … Continue reading ont été adoptées afin d’affiner les différents champs d’action de l’agenda FPS. La mise en œuvre de ces résolutions dépend
de l’adoption de plan d’actions à l’échelle régionale (i.e. Plan d’Action Régionaux) mais surtout à l’échelle nationale (i.e. Plan d’Action Nationaux). À ce jour, et malgré l’importance de l’Agenda FPS pour la paix et la sécurité internationale, seuls 88 États membres de l’ONU ont adopté un Plan d’Action National (PAN)^[5]UN Women, « Facts and figures: Women, peace, and security », url :  https://www.unwomen.org/en/what-we-do/peace-and-security/facts-and-figures, soit moins de la moitié des États représentés à l’Assemblée générale des Nations unies.

La France et l’agenda « Femmes, paix et sécurité »

Au début des années 2000, la France se caractérisait davantage par le manque d’une vision concrète pour la mise en œuvre d’une diplomatie promouvant l’égalité de genre et l’autonomisation des femmes. Le seul terme de « genre » relevait du mystère pour l’ensemble du personnel des institutions politiques françaises ; le budget et les ressources humaines manquaient.

Il faut attendre 2010 pour que, sous la pression de la communauté internationale et de l’ONU, la France intègre une approche genrée dans ses actions et présente enfin son premier PAN. Il se concentre sur la protection des femmes contre toutes les formes de violences et de leurs droits fondamentaux, leur égale participation aux processus décisionnels dans le cadre de conflits et des situations post-conflits ainsi que le développement de l’action politique et diplomatique.

En 2015, la France publie son deuxième PAN pour la période 2015-2018 qui vient compléter le premier en insistant sur la lutte contre l’impunité, la prévention à travers la sensibilisation aux enjeux liés à la lutte contre la violence sexiste et les droits des femmes et des filles et enfin la promotion aux niveaux régional et international du programme FPS.

Bien que ces décisions participent au développement d’une diplomatie féministe^[6]Par diplomatie féministe, on entend l’insertion des enjeux de genre à tous les échelons de la politique étrangère d’un pays : que ce soit au sein de ses objectifs, ses interventions et ses … Continue reading, ce n’est qu’en 2018 que la France emploie ce terme lorsqu’elle s’engage à implémenter un troisième PAN dans la lignée des objectifs du Président Emmanuel Macron qui a fait de l’égalité femmes-hommes une priorité de son quinquennat.

Les plans d’action français, des modèles imparfaits ?

La France se montre proactive dans la promotion de l’agenda FPS sur la scène internationale. À titre d’exemple, la thématique FPS était l’une des priorités lors de sa présidence au G7 en 2019, qui a résulté par l’adoption de la Déclaration de Dinard sur les femmes, la paix et la sécurité. À l’issue du sommet, Emmanuel Macron s’était notamment engagé à verser une contribution de 6,2 millions d’euros en faveur du Fond Mondial pour les Survivant.e.s^[7]Carenews, “Un fonds mondial pour les victimes de violences sexuelles en période de conflit”, 04.11.2019, url : … Continue reading. À l’échelle européenne, la France est, entre autres, membre du groupe de travail informel FPS de l’Union européenne (UE) qui évalue la mise en œuvre des résolutions selon une grille d’indicateurs européen^[8]Ministère des Affaires Étrangères et Européennes, « 2e Plan d’Action National de la France. Mise en oeuvre des résolutions « Femmes, paix et sécurité 2015-2018 » du Conseil de sécurité … Continue reading.

Au-delà de son engagement dans les instances multilatérales, la France a, dans le cadre de son premier PAN, mis en œuvre divers programmes visant à renforcer la participation des femmes dans les processus de décision et à les protéger contre toute forme de violence. Entre 2011 et 2013, elle a par exemple implémenté le programme de « Lutte contre les violences faites aux femmes » en partenariat avec l’ONU Femmes en Algérie, au Maroc, en Jordanie, au Mali, au Niger et au Cameroun^[9]Ibid.. De même, dans le cadre de son deuxième PAN, la France a financé plusieurs projets, dont un mis en œuvre en 2017 par l’ONG Elise Care Irak dédié au soutien psychosocial des femmes yézidies survivantes de violences sexuelles^[10]Haut Conseil à l’Egalité entre les femmes et les hommes, « Evaluation du plan d’action français « Femmes, Paix et Sécurité » (2015-2018) : intensifier les efforts en vue d’une mise en … Continue reading.

Cet engagement ne se traduit cependant pas toujours en action concrète. Bien que la France ait adopté deux PAN, leur mise en œuvre présente bien des limites. Les objectifs annoncés n’ont été que partiellement atteints. Plus grave encore, certains comportements ont décrédibilisé l’engagement de la France dans la promotion et la mise en œuvre de l’agenda FPS. En voici quelques exemples. 

Le pilier 1 du second PAN vise à renforcer les actions en faveur de l’inclusion des femmes dans la gestion des situations de conflit et de post-conflit. Notamment, au niveau de la politique interne, il cherche à renforcer la participation des femmes dans les opérations de maintien et de consolidation de la paix, ainsi que leur accès à des postes de responsabilité en France. Même si l’armée française est la 4ème plus féminisée au monde, les femmes ne représentent que 15,5% des effectifs militaires en 2019^[11]Ministère des Armées, « Le plan mixité du Ministère des Armées », url : https://www.defense.gouv.fr/content/download/554204/9620804/20190306_NP_DP_MINARM%20Plan%20mixité.pdf, soit quasiment le même taux depuis 2009^[12]Haut Conseil à l’Egalité entre les femmes et les hommes, « Evaluation du plan d’action français « Femmes, Paix et Sécurité » (2015-2018) : intensifier les efforts en vue d’une mise en … Continue reading. Elles ne représentent par ailleurs que 8% des officiers généraux et 8% des personnes déployées en opérations extérieures^[13]Ibid. au sein du ministère des Armées. À ce titre, ce ministère a lancé en 2019 un « plan mixité ». Des politiques volontaristes fortes doivent impérativement être adoptées pour sa mise en application effective.

Quant au ministère de l’Intérieur, il compte seulement 22% d’agentes dont 9,5% de femmes déployées en opérations extérieures. Bien que ce ministère ait signé un « Protocole d’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes » en 2014, la parité est encore loin d’être atteinte. Ainsi, les mesures prévues pour atteindre les objectifs du pilier 1 du second PAN n’ont pas été prises assez rapidement voire pas de façon continue et structurée, résultant en l’absence de progression.

Le pilier 2 du second PAN a pour objectif le renforcement des efforts en faveur de la protection des femmes contre les violences dans les périodes de conflit et post-conflit. Cependant, l’enquête ouverte au sujet des accusations de viols commis par des militaires français à l’encontre de mineur.e.s lors de l’opération « Sangaris » en Centrafrique en 2013 a résulté en un non-lieu^[14]Le Monde, « Accusations de viols contre des soldats français en Centrafrique : non-lieu ordonné », 15.01.2018, url : … Continue reading. Dans l’ouvrage Impunité Zéro, les autrices mettent en lumière les contradictions des trois dossiers pénaux et les défaillances judiciaires après avoir investigué sur le déroulement des enquêtes. De plus, les soldats français contribuent à l’exploitation sexuelle de filles et de femmes. En d’autres termes, les zones de conflit et post-conflit échappent à la loi de 2016 qui interdit le recours à la prostitution. Quant au harcèlement et aux violences sexuelles au sein même de l’armée française, une cellule Thémis a été mise en place en 2014 et a recueilli 309 saisines en quatre ans, soit un taux seulement de 0,1%^[15]Haut Conseil à l’Egalité entre les femmes et les hommes, « Evaluation du plan d’action français « Femmes, Paix et Sécurité » (2015-2018) : intensifier les efforts en vue d’une mise en … Continue reading dans une enceinte qui reste très misogyne, alors que près d’une femme sur trois a déjà été harcelée ou agressée sexuellement au travail en France^[16]Ifop, “Les françaises et le harcèlement au travail”, 2018, url : https://www.ifop.com/wp-content/uploads/2018/03/3980-1-study_file.pdf . En outre, aucune information n’a été communiquée sur les sanctions internes ou les poursuites judiciaires^[17]Haut Conseil à l’Egalité entre les femmes et les hommes, « Evaluation du plan d’action français « Femmes, Paix et Sécurité » (2015-2018) : intensifier les efforts en vue d’une mise en … Continue reading. Lorsque les soldats français sont eux-mêmes responsables de viols et contribuent à la prostitution, la capacité et la légitimité de la France à protéger les femmes et les filles contre les violences sexuelles dans les zones de conflit et de post-conflit sont questionnées.

Ces comportements révèlent également un travail de prévention insuffisant, et portent ainsi préjudice au pilier 4 de la PAN qui vise à accélérer les efforts de prévention par la sensibilisation aux enjeux liés à la lutte contre les violences de genre, aux droits des femmes et à l’égalité femmes-hommes. Ces engagements sont loin d’être respectés. Entre autres, les formations en termes de violences sexuelles reçues par les personnes déployées en opération extérieure ne sont ni spécifiques ni systématisées.

Pour un 3ème plan d’action national français plus efficace

Au vu des enseignements tirés grâce aux deux précédents PAN, la France devrait mettre en place des mesures plus poussées pour permettre une réelle efficacité de son prochain PAN au niveau national, international, ainsi que sur le terrain.

En premier lieu, il est indispensable d’opérer des changements au niveau national. Nous l’avons vu précédemment, la notion de genre est officiellement prise en compte dans les réflexions du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères depuis deux décennies. En revanche, son intégration concrète à la stratégie et aux actions gouvernementales est beaucoup plus récente et demeure limitée dans les instances administratives. L’appropriation du genre par les personnels des institutions gouvernementales est cruciale sans quoi les problématiques qui s’en référent ne pourront trouver de solutions adaptées durables et équitables. Outrepasser l’inertie des mentalités qui renonceraient encore à inclure le genre dans leur perspective d’action gouvernementale nécessite une évolution culturelle et institutionnelle^[18]Coordination Sud, “Diplomatie féministe : où en est la France ?”, Coordination Sud, 10.06.2020, url : https://www.coordinationsud.org/actualite/diplomatie-feministe-ou-en-est-la-france/ .

Un travail de sensibilisation au moyen de formations pertinentes et adéquates permettrait de pallier cet obstacle et participerait à nourrir la diplomatie féministe française pour la rendre plus opérationnelle et exemplaire. La parité au sein même des ministères, la nomination de référent.e.s genre et la transversalisation des enjeux relatifs au genre doivent en ce sens se concrétiser pour dépasser les retombées limitées de l’action française dans ce secteur. Pour ce faire, la France doit inclure la société civile et travailler de concert avec les associations françaises investies dans les thématiques du PAN afin de lui donner plus de poids et d’assurer sa meilleure complétude.

En outre, comme pour tout autre problématique qui le nécessite, la coordination interministérielle est primordiale. La question de l’égalité de genre ne peut plus être cantonnée aux seuls domaines de l’aide au développement et des situations d’urgence sans risquer de voir sa concrétisation ajournée perpétuellement.

Ensuite, la France devra user de son influence à l’échelle mondiale pour promouvoir son nouveau PAN. Elle a une place de choix dans les sphères de diplomatie internationale, de par la réputation d’excellence de ses diplomates et de son poids dans les négociations – la France reste tout de même l’un des cinq membres permanents de l’ONU. C’est dans cette arène que la France devra continuer de démontrer son attachement aux valeurs d’égalité et de respect des droits humains pour les femmes et les filles à travers un plaidoyer intensif, ciblé et transversal pour la prise en compte des problématiques liées au genre. Il faut également qu’elle se positionne en soutien indéfectible lors de l’adoption de textes qui favorisent la protection et la représentation des femmes – et ce dans toutes les instances multilatérales. Il en va de même à l’échelle de l’UE qui doit élaborer un nouveau plan d’action européen sur l’égalité des sexes, dont le précédent s’achèvera en 2021. La France devra y incarner son rôle de garant des droits humains et de l’égalité femmes-hommes.

Le plaidoyer féministe de la France est renforcé par un appui financier qui devra se montrer plus important encore. Cet engagement aux différents sièges des négociations internationales et aux programmes de développement devra développer une certaine conditionnalité, déjà exposée par l’AFD^[19]Agence Française de Dével oppement, “Résultats annuels du groupe AFD en 2018 : + 1 milliard d’euros pour l’afrique, le climat et l’égalité femmes-hommes”, disponible sur : … Continue reading : les financements doivent contribuer à renforcer le lien social – donc favoriser l’égalité de genre dans tous les domaines. Alors que des programmes d’accès aux soins se multiplient, ces financements devraient aussi se diriger vers l’éducation et la formation des femmes et des filles. L’inclusion des femmes aux tables des négociations en dépend. 

Enfin, c’est sur le terrain que la France doit faire état de son engagement et de sa légitimité pour la mise en place effective de programmes ciblés via l’amélioration concrète des capacités des ONG locales. La ligne directrice de la politique étrangère française en matière d’égalité reste de lutter plus efficacement contre les violences faites aux femmes et aux filles en temps de guerre. Or, ces violences demeurent impunies dans de trop nombreux pays, bien que des subventions permettent une capacité d’action plus rapide. Un changement social en matière de protection des femmes et des filles est-il possible si le cadre juridique ne le permet pas ? Là encore, la conditionnalité serait un outil majeur. Puisque les objectifs de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ne sont pas contraignants, la France devrait conditionner ses dispositions diplomatiques et commerciales au respect des normes internationales en matière de “gender mainstreaming” et des protections des droits des femmes afin d’inciter les pays les moins conciliants à s’y conformer.

Aussi, les financements devraient davantage soutenir la société civile et renforcer la participation des femmes aux processus décisionnels. Force est de constater que les femmes restent les grandes oubliées des tables de négociation, malgré leur volonté de se faire entendre, en témoignent les nombreuses figures et mouvements militants qui émergent sans soutien diplomatique quelconque. Un pays, tel que la France, qui promeut un PAN cohérent devra prendre position face à des nations qui bafouent les droits et l’autonomie des femmes en temps de guerre et de reconstruction post-conflit.  

Conclusion

La protection des femmes ainsi que leur participation à la table des négociations sont des conditions sine qua non pour une paix durable. Si des avancées ont été réalisées depuis 2000 au niveau international comme au niveau national, les objectifs sont encore loin d’être atteints. Rappelons que le deuxième PAN a pris fin en 2018 et que la France s’était engagée à en adopter un nouveau en 2019. La France doit être à la hauteur de ses idéaux qu’elle défend et s’ériger en un modèle exemplaire en matière de diplomatie féministe sur la scène internationale. Pour cela, il est impératif qu’elle adopte son troisième PAN au plus vite en prenant en considération les recommandations énoncées ci-dessus. 

Bibliographie 

Agence Française de Développement, “Résultats annuels du groupe AFD en 2018 : + 1 milliard d’euros pour l’afrique, le climat et l’égalité femmes-hommes”, disponible sur : https://www.afd.fr/fr/actualites/resultats-annuels-du-groupe-afd-en-2018-1-milliard-deuros-pour-lafrique-le-climat-et-legalite-femmes-hommes 

Carenews, “Un fonds mondial pour les victimes de violences sexuelles en période de conflit”, 04.11.2019, url : https://www.carenews.com/fr/news/un-fonds-mondial-pour-les-victimes-de-violences-sexuelles-en-periode-de-conflit 

Council on Foreign Relations, “Women’s Participation in Peace Processes”, url : https://www.cfr.org/womens-participation-in-peace-processes/  

Coordination Sud, “Diplomatie féministe : où en est la France ?”, Coordination Sud, 10.06.2020, url : https://www.coordinationsud.org/actualite/diplomatie-feministe-ou-en-est-la-france/ 

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Haut Conseil à l’Egalité entre les femmes et les hommes, « Evaluation du plan d’action français « Femmes, Paix et Sécurité » (2015-2018) : intensifier les efforts en vue d’une mise en œuvre effective des résolutions onusiennes », HCE, 2018, url : https://www.haut-conseil-egalite.gouv.fr/IMG/pdf/hce_rapport_femmes_paix_securite_2018_12_11.pdf

Ifop, “Les françaises et le harcèlement au travail”, Ifop, 2018, url : https://www.ifop.com/wp-content/uploads/2018/03/3980-1-study_file.pdf 

Inkyfada, « Abus sexuels de l’armée française : une prévention inadaptée », Hélène Molinari, 08.01.2019, ulr : https://inkyfada.com/fr/2019/01/18/abus-sexuels-de-larmee-francaise-une-prevention-inadaptee/

Justice Brabant, Leila Minano, Anne-Laure Pineau, « Impunité zéro : violences sexuelles en temps de guerre : l’enquête », éditions Autrement, 2017

Le Monde, « Accusations de viols contre des soldats français en Centrafrique : non-lieu ordonné », Le Monde, 15.01.2018, url : https://www.lemonde.fr/police-justice/article/2018/01/15/accusations-de-viols-contre-des-soldats-francais-en-centrafrique-non-lieu-ordonne_5241936_1653578.html

Ministère des Affaires Étrangères et Européennes, « 2e Plan d’Action National de la France. Mise en oeuvre des résolutions « Femmes, paix et sécurité 2015-2018 » du Conseil de sécurité des Nations unies », url :  https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/femmes_paix_et_securite_final_cle81d4f1.pdf 

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NATO Review,
« Entretien exclusif avec la résolution 1325 du Conseil de sécurité de l’ONU à l’occasion de son dix-neuvième anniversaire », 31.10.2019 url :  https://www.nato.int/docu/review/fr/articles/2019/10/31/entretien-exclusif-avec-la-resolution-1325-du-conseil-de-securite-de-lonu-a-loccasion-de-son-dix-neuvieme-anniversaire/index.html 

ONU, « Les conflits armés et les femmes – la résolution 1325 du Conseil de sécurité: dix ans d’existence », url :  https://www.un.org/fr/chronicle/article/les-conflits-armes-et-le-femmes-la-resolution-1325-du-conseil-de-securite-dix-ans-dexistence 

OXFAM International, « Les droits des femmes, premières victimes des conflits », url :  https://www.oxfam.org/fr/les-droits-des-femmes-premieres-victimes-des-conflits 

Peace Women, « National-level implementation », url :  https://www.peacewomen.org/member-states 

UN Women, « Facts and figures: Women, peace, and security », url :  https://www.unwomen.org/en/what-we-do/peace-and-security/facts-and-figures      
United States Institute of Peace, « What is UNSCR 1325 – Explanation of the Landmark Resolution on Women, Peace and Security », url :  https://www.usip.org/gender_peacebuilding/about_UNSCR_1325 

Pour citer cet article : Institut du Genre en Géopolitique x Cercle Orion, « Résolution 1325 ‘Femmes, paix et sécurité’ : pour un 3e plan d’action national français », 12.11.2020, Institut du Genre en Géopolitique.