L’intégration de la perspective genre dans les opérations humanitaires des ONG internationales 2/2

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L’intégration de la perspective genre dans les opérations humanitaires des ONG internationales 2/2

26.02.2021

Aidalaye DIOP 

Retrouvez la première partie de cet article ici

S’il est vrai que les ONGI (ONG internationales) ont intégré depuis bien longtemps la nécessité et l’importance de la transversalité du genre dans les projets mis en place, elles ne sont toutefois pas à l’origine des modèles et du cadre normatif qui en découlent. Depuis quelques années, l’environnement autour de l’action humanitaire est constitué de multiples parties prenantes, enjeux et problèmes entravant les principes humanitaires de l’intervention. Même si les principes d’indépendance et de neutralité avancés par la plupart des ONGI en termes de financement et d’action prennent tout leur sens au niveau opérationnel, on ne peut pas vraiment dire que cela soit le cas lorsqu’il s’agit d’obtention des financements. La sensibilité au genre ayant été propulsée par la scène politique et les organisations internationales, elle se retrouve, aujourd’hui, être le mot de passe de l’accès aux subventions. Nous verrons dans cet article en quoi la dépendance des ONGI aux financements des organisations internationales et la conditionnalité qui en découle fragilise profondément la liberté de celles-ci et les bloque plus ou moins dans leur envie d’intégrer davantage le genre dans leur opérations humanitaires. On fera état de la course aux financement auxquelles les ONGI sont soumises pour mieux cerner leur incapacité à s’émanciper des directives de « celui qui paie et commande » puis on exposera les restrictions qui en découlent limitant ainsi leur liberté conduisant à l’impossibilité de développer des projets fidèlement axés sur le genre comme elles l’énoncent dans leur agenda.

La course aux financements comme frein aux ambitions dans le domaine du genre des ONGI

Bien que la plupart des ONGI se présentent comme apolitiques et détachées de tout positionnement stratégique sur la scène internationale, on ne peut pas vraiment affirmer que celles-ci et leurs stratégies en matière de genre n’aient pas été influencées par les bailleur.ses, étant très exigeant.es en fonction du contexte et du montant du financement. Conjointement à la politisation des enjeux de l’humanitaire portée par les bailleur.ses, la crise financière de 2011 en Europe de l’Ouest, d’où proviennent les bailleur.ses les plus importants (France, Pays-Bas, Royaume-Uni…), le Brexit et l’actuelle crise sanitaire ont accru la pression politique sur le financement de l’aide internationale. Même si certaines problématiques comme le genre sont mises en avant et présentées comme des priorités, on ne peut pas toujours dire que les moyens soient mis à disposition des organisations pour réaliser les objectifs demandés ou se conformer aux restrictions et obligations des financements.

Les bailleur.ses favorisent notamment les interventions efficaces d’un point de vue opérationnel mais surtout financier quelle que soit la problématique malgré l’ampleur que prend le genre dans le contexte humanitaire. Les crises et les conflits se multipliant de part et d’autre et le manque de financement compromettent la rapidité de l’action humanitaire, les ONG se retrouvent asphyxiées par la pression des bailleur.ses, d’autant plus lorsqu’elles collaborent avec une multiplicité d’entre eux.elles. De plus, en fonction du contexte et de la sévérité d’un conflit, l’assistance humanitaire peut être compromise et la manière dont l’aide est dispensée ou la sélection des bénéficiaires menée, devenir une source de tensions. Comme nous l’avons vu, en première partie de cet article, les organisations ont souvent du mal à établir une grille d’analyse du genre rigoureuse et complète et cette pression vient ajouter une difficulté supplémentaire à leur engagement en matière de genre.

Pour comprendre la dépendance des ONGI face aux institutions mondiales, il faut garder à l’esprit qu’une partie des fonds alloués à l’aide humanitaire, l’aide d’urgence et au développement provient des États et des organisations internationales comme l’ONU. Un budget est fixé en fonction d’une thématique, répondant aux objectifs de développement durable établis par la communauté internationale, puis confié à une agence dédiée à la gestion de ce budget avec des objectifs clairs comme l’égalité des genres. Ces agences auront ensuite recours à des ONG via des mécanismes d’appels d’offres pour réaliser ces missions^[1]Sylvie Brunel, « L’humanitaire, nouvel acteur des relations internationales », Revue internationale et stratégique 2001/1 (n° 41), p. 93-110. DOI 10.3917/ris.041.0093. Lorsqu’une ONG souhaite agir en faveur de l’égalité des genres ou intégrer cette problématique dans un projet autre par exemple essentiellement axé sur l’eau et l’assainissement, peu importe son degré d’engagement, elle doit se soumettre à son.sa financeur.euse et ses conditions. D’autant plus qu’étant en concurrence avec d’autres et vue la sévérité de l’accès aux financements, elle est souvent contrainte de revoir ses objectifs et projections en matière de genre. Ce phénomène s’accentue lorsque l’organisation ne dispose pas de fonds propres ou de mécanismes de levées de fonds provenant du public ou d’organismes privés qui n’exigent pas un rapport détaillé des dépenses liées au financement comme c’est le cas des institutions internationales.

En effet, même si les ONG se rangent dans la catégorie des organismes à but non lucratif, leur mode de fonctionnement et la course aux financements via les appels d’offre à projet leur font adopter des stratégies similaires à celles des entreprises en environnement concurrentiel. Au même titre que les entreprises, elles sont soumises au pouvoir de négociation entre le/la client.e (le/la bailleur.ses de fonds) et le/la fournisseur.se (les ONG). Cette rude concurrence oblige les ONG à minimiser autant que possible leurs coûts pour obtenir une subvention. Lorsqu’une agence de développement se fixe comme objectif d’augmenter la participation politique des femmes au Liban, par exemple, les organisations qui auront le plus de chance de remporter la subvention seront celles déjà implantées dans une ou plusieurs régions, villes où l’appel d’offre sera diffusé. En mettant les ONG en compétition, le.la bailleur.se s’assure de révéler le comportement et l’efficacité des ONG qui se retrouvent bien souvent obligées de renoncer à certains coûts comme la formation d’experts en genre ou la mise en place d’une analyse de genre profonde et complète^[2]Elbers Willem, Arts Bas, « Comment joindre les deux bouts : les réponses stratégiques des ONG du Sud aux conditions imposées par les bailleur.ses de … Continue reading

Lorsque les ONG n’ont pas déjà intégré le genre comme problématique transversale ou à part entière dans le fonctionnement de leur structure et la réalisation de leur agenda humanitaire, la course aux financements et ses inconvénients, rend impossible pour elles d’intégrer ces nouveaux coûts ou postes de dépense. Elles sont ainsi cantonnées à des analyses de genre basiques et/ou à laisser la place à des organisations plus expérimentées ou plus indépendantes qui, en fonction, de leur engagement pourront aller au-delà du financement pour combler le manque et donc agir concrètement en matière de genre.

Les facteurs macro-environnementaux influençant les ONG, car fortement dépendantes de l’aide internationale pour réaliser leur agenda humanitaire, elles se retrouveront
nécessairement esclaves des pouvoirs institutionnels et de l’idéologie qu’ils promeuvent. Ainsi, les bailleur.ses de fonds ont une certaine main mise et un pouvoir de négociation important pesant sur les ONG, sensibles aux prix, et encore plus lorsqu’elles sont dépendantes des fonds publics. Bâillonnées par les coûts d’un projet déterminant dans l’octroi d’un appel d’offre, les ONG se voient obligées de proposer des services similaires aux autres ONG et dissuadées de proposer un modèle genrée qui puisse correspondre à leur idéologie par faute de moyens.

D’un point de vue opérationnel également, le.la bailleur.se fixe les procédures que doit respecter l’ONG^[3]Dauvin, Pascal. « Être un professionnel de l’humanitaire ou comment composer avec le cadre imposé », Revue Tiers Monde, vol. 180, no. 4, 2004, pp. 825-840. et peut suspendre le versement ou demander le remboursement s’il considère que certaines dépenses sont inéligibles, c’est-à-dire non contractuelles, laissant ainsi une faible marge de manœuvre aux ONG. Parallèlement à cette forte mise en concurrence, les contraintes auxquelles font face les ONG sont souvent entrainées par la redevabilité, biais par lequel, le.la bailleur.se exige que l’ONG rende des comptes sur l’utilisation des fonds octroyés aux moyens notamment de rapports intermédiaires, semestriels et annuels sur le suivi des activités et des dépenses qui seront vérifiés lors d’audits externes et permettront au.à la bailleur.se de vérifier l’éligibilité des dépenses^[4]Anne Le Naëlou, « Pour comprendre la professionnalisation dans les ONG : quelques apports d’une sociologie des professions », Revue Tiers Monde, vol. 180, no. 4, 2004, pp. 773-798.

D’un point de vue contractuel, l’accord d’une subvention à une ONG implique sa pleine soumission aux conditions du contrat qui sont plus ou moins standardisées par le.la bailleur.se. L’ONGI doit donc se soumettre au budget qui a été approuvé et dispose d’une faible marge de manœuvre pour intégrer des coûts dans le domaine du genre puisqu’elle rendre compte de l’utilisation des fonds. Elle peut donc difficilement, après acceptation du financement, intégrer la réalisation d’une étude genre ou un spécialiste en santé sexuelle et reproductive (si cela s’avérait nécessaire) sans en informer le.la bailleur.se et/ou recommencer le processus de note conceptuelle et justifier la nécessité des fonds ou le réalignement budgétaire. Si les organisations internationales ont déjà intégré le genre à leur agenda depuis bien longtemps, celles-ci n’allouent que très peu de fonds à des expertises ou projets plus poussés dans le domaine. Lorsqu’elles décident de tout de même intégrer le genre même si elles ne disposent pas des moyens et de l’expertise de base, elles doivent renoncer à des coûts de fonctionnement interne et d’administration mettant ainsi en péril leur pérennité.

La conditionnalité des bailleur.ses de fonds dans l’intégration du genre des ONGI

Lorsqu’un nouveau projet est financé, la prestataire de services met en œuvre le projet conformément aux termes définis par le contrat et s’engage, par conséquent, à en respecter les conditions. Il en va de même pour le genre, puisque selon la définition et les objectifs à atteindre qui sont énoncés par le.la bailleur.se de fonds, l’ONGI doit s’y soumettre et fournir des rapports périodiques respectant les consignes du contrat. Le contrat définit les contributions, le rôle, les responsabilités et les obligations de chaque partie dans la mise en œuvre du projet conformément aux résultats attendus sans quoi elles risquent l’obtention d’un financement futur et/ou de bloquer les prochains décaissements. L’ONGI doit alors se conformer et refléter la stratégie en matière de genre voulue et défendue par son.sa financeur.se. En fonction des bailleur.ses, les procédures de reporting peuvent être plus ou moins lourdes. Par exemple, le UNHCR et l’Union européenne ont des modalités de reporting spécifiques et des grilles d’analyse du projet et des indicateurs d’évaluation en termes de genre variables. Lorsqu’une organisation multiplie les financements sur un même projet, elle se retrouve alors obligée de jongler entre plusieurs indicateurs de genre très différents les uns des autres sans possibilité de créer son propre cadre puisqu’étant soumise par contrat à celui de celle.celui qui la finance.

Il est précisé dans toutes les feuilles de route des principaux.ales bailleur.ses de fonds que des outils et cadres référentiels en matière de genre seront mis à disposition des partenaires pour qu’ils.elles puissent intégrer cette stratégie au même titre que le.la bailleur.se dans leur agenda humanitaire comme tout prestataire de service qui se conformerait aux exigences et modalités d’un contrat.

Si l’on prend l’exemple d’UNICEF^[5]Fonds des Nations Unies pour l’enfance ; agence des Nations Unies fondée en 1946 pour l’amélioration et promotion de la condition des enfants. dans son Gender Programmatic Review, on observe qu’en matière de genre, l’agence a développé un plan d’action 2018-2021 afin d’intégrer l’égalité des genres dans tous les résultats programmatiques. À ce titre, l’organisation a développé deux thèmes essentiels reflétant ses priorités à savoir l’égalité entre les filles et les garçons en luttant contre la discrimination dans l’accès aux soins, à l’éducation et contre les violences basées sur le genre et la détermination sociale des rôles et de la place de chacun. Le second thème se développe autour de l’assistance et du support à tous les enfants indépendamment du sexe et de l’âge. L’UNICEF inscrit ses directives au cœur de sa stratégie en intégrant l’approche genre à toutes les échelles et incitant tous ses partenaires à l’intégrer dans la mise en œuvre de leurs programmes et le déploiement de leurs stratégies à travers un cadre d’analyse standard permettant d’appréhender, dans un pays donné, toutes les problématiques et conséquences liées au genre dans les domaines d’intervention de l’UNICEF.

L’organisation soumet alors ses partenaires à travers ses différentes modalités et outils à adopter sa stratégie et à produire des rapports narratifs et financiers de suivi et d’évaluation conformément à son cadre référentiel.

Malgré leur désir d’indépendance, d’impartialité et de neutralité, les ONGI se retrouvent tout de même cisaillées et en répondant aux appels d’offres de ces bailleur.se.s, porteurs d’idéologies politiquement fixées. Elles se retrouvent être le.la prestataire de missions orientées puisqu’elles n’ont, pour la plupart, pas de fonds propres et voient leurs sources de financement issues à grande majorité de bailleur.se.s institutionnel.les. Les ONGI n’ayant pas déjà intégré le genre en amont étant grandement handicapées.

La difficulté de l’écriture des propositions de projets et de l’intégration de l’expertise en genre

Lors de l’écriture de propositions pour répondre à un appel à projet de bailleur.se, les ONGI n’ont pas toujours le personnel technique qu’il faut dans la mission pour apporter une vision plus précise et technique des enjeux de genre et d’égalité femmes-hommes. Le département programme se retrouve obligé de fournir tous les inputs techniques. Les projets sont souvent centrés sur les besoins essentiels et stratégiques des individus comme vu en première partie de cet article et laissent peu d’espace à l’approfondissement du travail d’expert.e.s.

Les bailleur.se.s de fonds sollicitent des approches approfondies, une certaine expertise en matière de genre, des résultats et une mise en œuvre concrète et spécifique des projets qu’ils.elles veulent voir se mettre en place mais donnent difficilement les moyens aux organisations de p
arvenir aux résultats exigés notamment en matière de genre.

Il demeure difficile pour une ONGI de se distinguer dans cette course au financement lorsqu’elle ne s’est pas elle-même émancipée par rapport à l’intégration du genre. Celle-ci doit s’assurer d’avoir l’expertise et les outils nécessaires en matière d’analyse, interprétation des données genrées. Les ONGIn’ayant pas intégré cette approche au niveau de leur siège pour guider les équipes terrains dans leur travail se retrouvent livrées à elles-mêmes. Elles sont dès lors dans l’obligation de travailler avec des partenaires plus formé.e.s à la question ou par la force des choses et de l’expérience sur le terrain de s’améliorer par les retours et recommandations des bailleur.se.s de fonds.

Les bailleur.se.s ayant orienté leurs souhaits et idéologies, supposent que les ONG maitrisent déjà ce savoir-faire et ne se contenteront que d’appliquer le cadre général sauf que l’approche genre est une méthodologie qui implique des connaissances et des outils spécifiques. Il ne suffit pas juste « de faire du genre » et de désagréger les données pour améliorer l’égalité des sexes. Un vrai travail de fond doit être mis en œuvre et peu importe que l’on se base sur les besoins ou sur les droits, si la technique d’un.e expert.e de la question n’est pas sollicitée, quel est au final, l’impact réel de l’action humanitaire ?

Ainsi, on constate un paradoxe entre le positionnement des bailleur.se.s sur la question du genre et la réelle mise en place de processus et méthodologie permettant une intégration concrète du genre dans l’agenda humanitaire. Même si les organisations voulaient intégrer pleinement cette problématique dans leurs programmes, elles ne le pourraient pas et se heurteraient à des contraintes financières et temporelles qui influent sur leur comportement et l’effective prise en compte de la problématique plus qu’importante dans le domaine. Cela témoigne donc d’une navrante différence de discours puisque ces mêmes bailleur.se.s affirmant être engagé.e.s pour l’égalité des sexes dans les programmes humanitaires, restent dans une logique d’investissement.

Il ne s’agit donc pas tellement d’une mauvaise volonté des acteur.ice.s mais du poids des procédures institutionnelles imposées par les bailleur.se.s de fonds exigeant ainsi de bons résultats, de l’efficacité et rapidité dans la mise en œuvre des actions tout en rendant systématiquement des comptes sur l’utilisation des fonds et l’avancée des activités. Les outils proposés, par exemple, par l’Union européenne restent des indicateurs objectifs, économiques, de performance et déconnectés du détail et de la complexité des questions de genre. Encore une fois, le paradoxe de l’engagement des bailleur.se.s de fonds sur l’égalité des sexes met un frein à l’approfondissement de la thématique par l’organisation qu’ils.elles financent.

L’organisation est certes sensibilisée mais, aujourd’hui, sa dépendance financière vis-à-vis des bailleur.se.s institutionnel.le.s est telle qu’elle est obligée d’intégrer ses questions à sa stratégie ou du moins de faire le minimum requis pour ne pas risquer de perdre le financement. La concurrence étant de plus en plus rude, c’est à se demander si, à mesure, que les intérêts et les idéologies se créent et se manipulent, les organisations humanitaires n’en perdront pas leurs raisons d’être et ne finiront pas comme simples marionnettes de ceux.celles qui financent l’action humanitaire et le développement car après tout, « celui qui paie commande ».

Conclusion

En conclusion, de par la dépendance qui caractérise la nature de la relation entre les ONGI et les bailleur.se.s de fonds, davantage lorsque ceux.celles-ci sont institutionnel.le.s, on note qu’ils.elles ont une influence sur la préparation, la mise en œuvre des projets et à plus grande échelle sur l’agenda humanitaire des ONG notamment en matière de genre.

Ils.elles arrivent ainsi à imposer leur conception de la notion de genre, les critères qu’ils.elles souhaitent mettre en avant, le type de projet, l’étendue de l’analyse genre mais également les outils et indicateurs d’évaluation et de suivi. Ils.elles contrôlent la réalisation des projets qu’ils.elles financent grâce au reporting constant et la conditionnalité de décaissement des tranches de financement conformément aux résultats obtenus. S’ils.elles ne donnent pas les moyens d’aboutir à une réflexion et une recherche profonde en termes de genre, les bailleur.se.s de fonds s’attendent néanmoins à recevoir une analyse détaillée qui correspond dans la même proportion aux objectifs avancés dans l’agenda international. Ils.elles imposent un cadre, un suivi, des règles mais sans forcément donner les moyens d’y arriver.

Ainsi, cette asymétrie de pouvoir a des conséquences sur l’autonomie et la solidité des ONGI puisque dépendantes des ressources institutionnelles, celles-ci ne peuvent pas investir dans la recherche et le développement d’un personnel de qualité avec les compétences techniques requises. Les frais administratifs sont tout juste couverts par les bailleur.se.s de fonds et si l’intervention technique n’a pas un lien direct avec le projet, l’ONGIn a peu d’influence pour convaincre ces dernier.e.s de financer ce poste de dépenses. Parallèlement, la multiplication des périodes de financement courtes et des exigences empêchent les ONGI de diversifier leurs ressources, les poussent à se focaliser sur les dépenses assurant leur survie et peut, à terme, les détourner de leur mission initiale et/ou avoir un impact négatif sur leurs prévisions à long terme. Les ONGI bien qu’ambitieuses et désireuses d’intégrer davantage le genre à leur agenda se retrouvent souvent confrontées à de nombreux obstacles et ceux-ci semblent avant tout financiers.

Si dans la première partie, nous avons vu que les ONGI avaient été emportées par la vague politique institutionnelle et n’étaient pas à l’origine des outils et manuels d’intégration du genre, nous voyons encore une fois ici que les organisations internationales tiennent les rennes. Qu’elles le veuillent ou non, les ONGI doivent intégrer le genre dans les projets pour assurer leur pérennité mais également se soumettre à un ensemble de procédures et d’outils adossés aux financements. La liberté d’une ONGI et son degré d’engagement en matière de genre semblent ainsi inéluctablement liés à son indépendance financière et son affranchissement des institutions gouvernementales.

Sources

• Sources institutionnelles :

DG ECHO, Commission Européenne, « La question du genre dans l’aide humanitaire : Besoins différents, assistance adaptée (SWD (2013) 290 final »

UNICEF Gender Action Plan, 2018-2021

• Revues/sources académiques:

Anne Le Naëlou, « Pour comprendre la professionnalisation dans les ONG : quelques apports d’une sociologie des professions », Revue Tiers Monde, vol. 180, no. 4, 2004, pp. 773-798.

Brinkerhoff JM (2002) Partnership for International Development : Rhetoric or Results ? Boulder, CO : Lynne Rienner Publishers.

Dauvin, Pascal. « Être un professionnel de l’humanitaire ou comment composer avec le cadre imposé », Revue Tiers Monde, vol. 180, no. 4, 2004, pp. 825-840.

DiMaggio, Paul Joseph (1988) « Interest and agency in institutional theory » in L.G. Zucker (ed.), Institutional patterns and organizations culture and environment, pp 3-21. Cambridge, Massachusetts : Ballinger Publishing Co.

Elbers Willem, Arts Bas, « Comment joindre les deux bouts : les réponses stratégiques des ONG du Sud aux conditions imposées par les bailleur.ses de fonds », Revue Internationale des Sciences Administratives, 2011/4 (Vo
l. 77), p. 743-764. DOI : 10.3917/risa.774.0743. URL : https://www.cairn.info/revue-internationale-des-sciences-administratives-2011-4-page-743.htm

Comité québécois femmes et développement de l’Association québécoise des organismes de coopération internationale – AQOCI, « L’institutionnalisation du genre : De la conceptualisation théorique à la mise en pratique », Mai 2008

Coordination Sud, « Accéder aux financements : les financements publics français. Comité interministériel d’aide alimentaire (CIAA) » Publié en 2015

Fowler, Alan. (2000a). The Virtuous Spiral : A Guide to Sustainability for NGOs in International Development, London : Earthscan.

Hessel, Stéphane. « À quoi sert l’ONU ? », Le journal de l’école de Paris du management, vol. 68, no. 6, 2007, pp. 16-23.

Hudock, Ann (1995) « Sustaining Southern NGO’s in resource-dependent environments »Journal of International Development 7(4) : 653-667.

Sylvie Brunel, « L’humanitaire, nouvel acteur des relations internationales », Revue internationale et stratégique 2001/1 (n° 41), p. 93-110. DOI 10.3917/ris.041.0093

Willem Elbers, Bas Arts « Comment joindre les deux bouts : les réponses stratégiques des ONG du Sud aux conditions imposées par les bailleur.ses de fonds », Revue Internationale des Sciences Administratives 2011/4 (Vol. 77), p. 743-764. DOI 10.3917/risa.774.0743

• Manuels

Manuel Gestion du Cycle de projet, Europaid, version mars 2001, p. 24 (http://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/methods/index.htm)

The Sphere Project (2011): Humanitarian Charter and Minimum Standards in Humanitarian Response, Protection Principles. PracticalAction Publishing. Bourton on Dunsmore, UK.

Women, Girls, Boys & Men, Different Needs – Equal Opportunities, a Gender Handbook for Humanitarian Action, IASC; Gender Handbook for Humanitarian Action, 2017

Pour citer cet article : Aidalaye DIOP, « L’intégration de la perspective genre dans les opérations humanitaires des ONG internationales 2/2 », 26.02.2021, Institut du Genre en Géopolitique.